8.5. Регулирование инвестиционной деятельности

Переход к рыночной экономике в России изменил представление о государственном механизме регулирования социально-экономических процессов. Мировая история показывает, что как бы ни были распространены методы рыночной саморегуляции, какой бы высокой ни была доля частного сектора в экономике, государство выступает важнейшим фактором социально-экономических изменений. В разные времена участие государства в регулировании экономики, и в частности инвестиционного процесса проявляется по-разному.

Так, А. Смит еще в 1776 г., указывая на необходимость государственного вмешательства в рыночные процессы, отмечал, что распоряжения правительства могут продолжительное время держать рыночную цену многих товаров намного выше их естественной цены. Речь в данном случае идет прежде всего о влиянии государства на равновесное состояние с помощью фиксированных цен, превышающих равновесные.

Ряд важных регулирующих функций в масштабе всего народного хозяйства как целостного комплекса должен остаться у государства. Это научно-техническая, структурная и инвестиционная политика, выработка и проведение в жизнь общих целей и принципов социальной политики, решение проблем экологии и многое другое.

Государственное регулирование экономики в России представляет собой способ мобилизации ресурсов для вывода ее из кризиса, формирования оптимальных пропорций национальной экономики за счет органического сочетания прогнозирования, стратегического индикативного планирования и мер государственного воздействия на различные области рынка и социально-экономические процессы общества.

Цели, на которые направляется государственное регулирование, зависят на каждом историческом этапе от многих факторов:

• уровня развития экономики;

• структуры (настоящей и желаемой);

• степени ее включения в международное разделение труда и т. д.

Классический набор экономических целей стран с развитой рыночной экономи-кой включает следующие составляющие: экономический рост, полная занятость, экономическая эффективность, стабильный уровень экономики, экономическая свобода, справедливое распределение доходов, экономическая обеспеченность, торговый баланс.

В России в настоящее время нет достаточной проработки целевых установок экономических реформ, иногда конечные цели подменяются средствами их достижения.

Таким образом, любая экономическая система нуждается в государственном регулировании. В современных условиях невмешательство государства в социально-экономические процессы немыслимо. Наиболее развитый механизм государственного регулирования экономики сложился в странах Западной Европы (Франции, Германии, Нидерландах, Австрии, Испании, Скандинавских странах), в Японии, в ряде быстро развивающихся стран Африки и Латинской Америки. Слабее государственное регулирование экономики в США, Канаде, Австралии, где в отличие от Европы не было таких значительных социально-экономических потрясений, как Вторая мировая война, и где частный капитал обладал сильными позициями.

Государственное регулирование экономики имеет особое значение в настоящее время для стран, вступивших на путь формирования рыночных отношений. Для них особенно важно установить оптимальное соотношение между государственным регулированием экономики и рыночными отношениями.

Обосновывая подходы к государственному экономическому регулированию, западные ученые ссылаются на теории так называемой «осечки» или «фиаско» (т. е. несостоятельности) рынка и «осечки» государства. Там, где рынок не может обеспечить оптимальное распределение ресурсов, в том числе инвестиционных, поскольку рыночные сигналы неэффективны, и, следовательно, там, где рынок терпит неудачу, рыночное саморегулирование должно быть дополнено различными формами государственного регулирования.

В настоящее время идет переориентация системы государственного регулирования, направленная на расширение его возможностей. Особое значение при этом приобретает разработка долгосрочной экономической стратегии, реализуемой в виде структурной, инвестиционной, инновационной политики через планирование. Именно планирование в различных его формах позволяет оптимизировать распределение инвестиционных ресурсов (материальных, трудовых, финансовых, инновационных). Критерием оптимальности служит сбалансированность воспроизводства в процессе его расширения, поскольку несбалансированность ведет к потерям, большим издержкам и низкой конкурентоспособности.

Так, во Франции для этих целей широко используется индикативное планирование, особенностью которого является его исследовательский характер. В Японии, которая более 40 лет использует планирование, оно не является ни директивным, ни индикативным. Точнее всего, это равновесное планирование, которое четко указывает на опорные точки макроэкономической сбалансированности для каждого периода развития страны.

Прежде всего инвестиционные ресурсы должны предоставляться тем предприятиям, которые производят конкурентоспособную продукцию, пользующуюся устойчивым спросом на внутреннем и внешнем рынках, или способны в короткий срок освоить ее производство. Эти предприятия во всех отраслях станут теми «точками роста», используя которые можно будет вывести из кризиса экономику как отдельных регионов, так и России в целом.

Таким образом, формирование эффективной структурно-инвестиционной политики должно базироваться на следующих принципах:

1. Основанием для предоставления или снижения прямых государственных инвестиций должен быть спрос на продукцию соответствующей отрасли в рассматриваемый период и на отдаленную перспективу.

2. Селективную поддержку в условиях острой ограниченности ресурсов следует осуществлять на основе выбора не отдельных отраслей, а отдельных групп машин и оборудования инвестиционного назначения.

3. Каждое приоритетное направление должно реализоваться в виде государственных программ. В федеральном бюджете с этой целью выделяется специальная строка, а исполнитель программы определяется на конкурсной основе.

4. Инвестиционная деятельность должна иметь законодательное обеспечение. Недостаточное законодательное обеспечение инвестиционного процесса является одной из основных причин, сдерживающих приток инвестиций в экономику. Следует отметить, что в настоящее время приняты основные законодательные акты, регулирующие как отечественные, так и иностранных инвестиции.

Одним из важнейших документов, определяющих направления выхода экономики страны из инвестиционного кризиса и активизации инвестиционной деятельности, является «Комплексная программа стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику России». Она отражает сложившуюся ситуацию в инвестиционной сфере, указывает на предпосылки роста инвестиций и задачи по их стимулированию, определяет направления государственной поддержки инвестиционной деятельности, организационно-правовой механизм инвестирования. Программа содержит мероприятия по правовому обеспечению эффективной инвестиционной деятельности на основе законодательных актов, инструкций и методических рекомендаций.

Тем не менее программно-целевые методы стали одним из важнейших инструментов государственного воздействия на формирование инвестиционной стратегии и получили дальнейшее развитие в Программе Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах», обеспечивающей рост инвестиций в основные фонды и масштабную реструктуризацию бюджетных расходов.

Таким образом, государственная поддержка инвестиционной деятельности, политика государства в этой сфере, основные принципы ее реализации нашли отражение в программных документах, однако практическое осуществление государственной инвестиционной политики проводится пока неэффективно.

В последние годы получило некоторое развитие и региональное инвестиционное законодательство, включающее в себя систему налогообложения, гарантий и страхования. Его анализ свидетельствует о том, что оно различается как по количеству принятых законов (от трех в Кабардино-Балкарской Республике до одного в других субъектах РФ), так и по их содержанию. В частности, очень велика разница в системе льгот инвесторам, которые предусмотрены региональными законодательными актами. Несогласованность правовых подходов к регулированию инвестиционной деятельности в субъектах Российской Федерации, отсутствие координации в законодательной работе затрудняют формирование единой инвестиционной стратегии в регионах.

Важнейшим направлением привлечения иностранных инвестиций является включение нашей страны в международную систему правового обеспечения в области инвестиционной деятельности. Подписанная Россией Вашингтонская конвенция от 1965 г. «О порядке разрешения инвестиционных споров между государствами и иностранными лицами», согласно которой создан Международный центр по урегулированию инвестиционных споров, позволяет ей обращаться в этот центр для разрешения инвестиционных споров.

В 1985 г. в соответствии с Сеульской конвенцией было учреждено Международное агентство по гарантиям инвестиций МИГА, которое использует различные правовые средства при решении проблем, связанных с иностранными частными инвестициями. Задачей МИГА является поощрение иностранных инвестиций в развивающихся странах путем предоставления инвесторам дополнительных гарантий, а также оказание технических услуг по улучшению инвестиционного климата в стране, принимающей иностранный капитал.

Анализ Федеральной инвестиционной программы 1995 г. показал, что она профинансирована на 63%, а по субъектам Федерации — на 68, в 1996 г. — лишь на 52%. Программа конверсии оборонных отраслей профинансирована на 20,3%, а инвестиции, намеченные к размещению на конкурсной основе для реализации быстро окупаемых коммерческих проектов, — на 6,4%.

В связи с этим Постановлением Правительства РФ № 534 от 1 мая 1996 г. «О дополнительном стимулировании частных инвестиций в РФ» предусмотрена государственная поддержка реализации прошедших конкурсный отбор инвестиционных проектов в зависимости от категории проекта: при производстве продукции, не имеющей аналогов в мире, — до 50%; при производстве продукции, имеющей спрос на внешнем рынке, на уровне лучших мировых образцов — до 40; в случае импортозамещения (при более низкой цене) — до 50; при производстве продукции, пользующейся спросом на внутреннем рынке, — до 20%.

В ходе преобразования механизмов государственного вмешательства в экономику в высокоразвитых странах происходит изменение форм и методов государственного регулирования. В настоящее время среди его инструментов выделяют прямое и косвенное экономическое регулирование, которые реализуются с учетом следующих механизмов: государственный заказ, целевые программы, лицензии, налоги и др.

Структура методов государственного регулирования включает разнообразные механизмы воздействия, которые в обобщенном виде приведены на рис. 8.6

Рис. 8.6. Методы государственного регулирования экономики

Прямое регулирование осуществляется через расширение государственной собственности на материальные ресурсы, принятие законодательных актов, управление производственными предприятиями и включает:

• прямое государственное финансирование из бюджета — выделение средств инвестиций, субсидий, дотаций предприятиям, территориям. Бюджетное финансирование отличается от других методов тем, что эти средства предоставляются государством бесплатно и безвозвратно;

• программно-целевые методы направляются на реализацию мер по решению фундаментальных и приоритетных сфер экономики, создание специальных государственных фондов экономической поддержки товаропроизводителей и др.

Госзаказ — государство делает заказ предприятиям на продукцию и закупает ее. Госзаказ определяется как важнейший элемент централизованного регулирования рыночной экономики, имеющий целью решение важнейших проблем, которые по ряду объективных причин не могут реализоваться рыночным механизмом.

Квотирование — метод регулирования экспортных и импортных операций, связанный с количественным ограничением объема вывоза и ввоза товаров в натуральном или стоимостном выражении.

Лицензирование экспорта и импорта — это система государственного разрешения, контроля за деятельностью юридических лиц.

Государственное предпринимательство как метод прямого государственного регулирования сводится к управлению хозяйственной, экономической и социальной деятельностью предприятий.

Перед государственными предприятиями ставятся не только коммерческие, но и социально-экономические задачи: обеспечение занятости, обеспечение необходимых темпов экономического роста, структурная перестройка производства и др.

Государственное предпринимательство отличается от частного по системе целеполагания, механизмам регулирования и управления.

Государственное предпринимательство не имеет целью исключительно получение прибыли, а выполняет функцию поддержания благоприятных общих условий функционирования общественного воспроизводства и, следовательно, может противопоставляться частному. Это относится к:

• энергетике, транспорту, связи, где велики условно-постоянные расходы;

• предоставлению населению льготных услуг в различных сферах социальной инфраструктуры;

• поддержке отраслей, переживающих кризисы, и др.

Косвенное регулирование осуществляется в основном через налоговую политику. Налоги играют все более важную роль в макроэкономическом регулировании, показателем чего является увеличение удельного веса налоговых изъятий в общем объеме валового национального продукта (ВНП).

Кредитно-денежная политика государства. Кредит выдается на принципах срочности, возвратности и платы за него. Данный вид ссуды приобретает многообразные формы, основные из которых — коммерческий и банковский кредит.

Коммерческий кредит — это кредит, предоставляемый предприятиями, объединениями друг другу. Он может предоставляться в товарной форме путем отсрочки платежа. В большинстве случаев он оформляется векселем (ценная бумага, денежное обязательство лица, выдавшего его, уплатить по наступлении срока определенную сумму денег владельцу векселя).

Широкому использованию данного кредита мешает то, что он ограничен размерами резервного фонда предприятия-кредитора; будучи предоставлен в товарной форме, он не может, например, использоваться для выплаты заработной платы и, наконец, предоставляется лишь предприятиями, производящими средства производства, тем предприятиям, которые их потребляют, а не наоборот. В этом заключается ограниченность коммерческого кредита.

Банковский кредит предоставляется кредитно-финансовыми учреждениями любым хозяйствующим субъектам в виде денежных ссуд. Банковские кредиты делятся на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет). Различают также другие распространенные формы кредита: межхозяйственный денежный кредит, потребительский кредит, ипотечный кредит, государственный кредит, международный кредит.

Межхозяйственный денежный кредит предоставляется предприятиями друг другу путем выпуска акций, облигаций и других ценных бумаг. Эти операции получили название децентрализованного финансирования (выпуск акций) и кредитования (выпуск облигаций и других ценных бумаг) предприятий.

Потребительский кредит предоставляется банками частным лицам на срок до трех лет при покупке потребительских товаров длительного пользования. Он осуществляется в форме предоставления банковской ссуды на потребительские цели или в форме продажи товаров с отсрочкой платежа через розничные магазины.

С другой стороны, переход к рыночным отношениям предполагает сужение роли государства в экономике, однако некоторые функции научно-технической, структурной и инвестиционной политики должны оставаться объектами государственного регулирования. Проведение фундаментальных научных исследований невозможно без государственных инвестиций, поскольку коммерческий сектор экономики не заинтересован в их финансировании из-за неопределенности ре-зультатов. Высокая степень риска снижает заинтересованность к такого рода исследованиям, поэтому в развитых странах (Великобритания, Франция, Германия) до 50% расходов на эти цели покрывается из госбюджета. Так, в США только на фундаментальную науку расходуется $9 млрд в год, что составляет 80% общих затрат на нее.

В целях прямого экономического регулирования используются многообразные формы безвозвратного целевого финансирования приоритетных направлений, территорий и предприятий. Это прямые субсидии, которые включают различного рода дотации. Сюда же относят льготные кредиты. Их определяющий смысл — включение прямых экономических рычагов государственного регулирования с целью проведения эффективной структурной политики, поддержки важных для развития экономики России производств, перспективных исследований и разработок.

Согласовывая интересы субъектов хозяйствования различных уровней, прямое экономическое регулирование направлено на выравнивание их финансового положения, защиту наиболее ослабленных секторов экономики, достижение приоритетных целей экономического развития. В то же время их включение в рыночные отношения ослабляет оптимизирующую функцию рынка.

К косвенным формам экономического регулирования структурной и инвестиционной политики относятся прежде всего рычаги кредитно-денежной, налоговой, амортизационной, валютной, внешнеэкономической, в том числе таможенно-тарифной, политики и др. Включая с их помощью экономические интересы и стимулы структурной и инвестиционной перестройки, государство влияет на поведение экономических объектов, как производителей, так и потребителей.

В экономике России кредитные методы долгосрочной инвестиционной деятельности используются довольно слабо. Это определяется теми недостатками кредитной системы, которые сложились в прошлом и не преодолены в настоящее время. К ним относится в первую очередь нарушение основных принципов кредитования — срочности, возвратности, окупаемости. Для эффективного экономического регулирования структурно-инвестиционной деятельности посредством совершенствования кредитно-денежной системы необходимо прежде всего последовательное снижение ставки рефинансирования, способствующее удешевлению кредитных ресурсов и их переориентации в инвестиционную сферу. В настоящее время долгосрочные кредиты, призванные служить прогрессивным структурным преобразованиям, составляют незначительную долю в их общем объеме. Повышение процента за них снижает инвестиционную активность предприятий.

Налоги в государственном регулировании структурной и инвестиционной деятельности выполняют две задачи: во-первых, это главный источник финансирования государственных расходов, материальная основа структурных изменений, во-вторых, это инструмент их регулирования. В западной экономике любая фирма облагается налогом, в принципе, одинаково, однако при этом учитывается необходимость стимулирования различных видов деятельности с помощью разнообразных льгот, скидок и т. д. В основу налоговой политики России должны быть положены идеи, способствующие перестройке и оживлению экономики.

Налоговое регулирование в настоящее время должно быть направлено на:

• изменение механизма распределения прибыли и обеспечение перелива капитала в приоритетные направления;

• стимулирование развития промышленного производства, малого предпринимательства;

• выполнение НИОКР за счет собственных средств предприятий;

• перенос центра тяжести налогового бремени с товаропроизводителей на коммерческих посредников;

• стимулирование отечественных и зарубежных инвесторов с целью вложения денег в структурообразующие отрасли;

• поддержку предприятий, работающих на основе государственной контрактной системы, а также приоритетных инвестиционных проектов финансово-промышленных групп.

Практически все рычаги деятельности внутри страны оказывают существенное влияние на внешнеэкономические связи: изменение учетной ставки, налогообложение, новые льготы и субсидии на инвестиции в основной капитал и др. Однако имеются и другие инструменты непосредственного внешнеэкономического воздействия на структурные изменения и инвестиции. Это прежде всего меры стимулирования экспорта товаров, услуг, капиталов, научно-технического прогресса; кредитование экспорта, гарантирование экспортных кредитов и инвестиций за рубежом; изменение пошлины во внешней торговле; меры по привлечению или ограничению доступа иностранного капитала в экономику страны, изменение условий его функционирования и т. д.

Инвестиционная активность во многом зависит от привлечения иностранного капитала. На протяжении многих лет у нас господствовало заимствование зарубежных достижений за счет импорта техники на основе кредита. В настоящее время речь идет о прямом вложении иностранного капитала в нашу экономику, что считается более предпочтительным, чем кредиты. Необходима государственная стратегия по привлечению и использованию иностранных инвестиций, которые помогут включить российскую экономику в мировое хозяйство.

Механизм государственного регулирования должен быть направлен на структурные изменения экономики, на обеспечение инвестиций и их высокой эффективности. Здесь можно выделить два этапа: на первом важно собрать средства и сконцентрировать их в бюджете в виде фонда капитальных вложений, а на втором — организовать их использование с максимальной экономической эффективностью, в особенности для прогрессивной структурной перестройки.

(Материалы приведены на основании: Основы менеджмента. Под ред. А. И. Афоничкина. – СПб.: Питер, 2007)