12.3 Содержание и формы организации межбюджетных отношений

В Российской Федерации термин «межбюджетные отношения» появился в 1994 г. в связи с осуществлением очередною этапа бюджетной реформы. В период с 1994 по 1998 г. межбюджетные отношения в экономической литературе трактовались как отношения между бюджетами различных уровней бюджетном системы Российской Федерации. Законодательно этот термин впервые был определен в Бюджетном кодексе РФ, где межбюджетные отношения стали определяться как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Однако исходя из данного определения не вытекало, по поводу чего возникают эти отношения и какие элементы включаются в состав межбюджетных отношений.

Согласно поправкам, внесенным в Бюджетный кодекс РФ, и настоящее время межбюджетные отношения определяются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст.6 БК РФ).

Целью межбюджетных отношений является создание равных финансовых возможностей органов государственной власти и органов местного самоуправления для реализации возложенных на них полномочий.

Межбюджетные отношения включают в себя следующие основные элементы:

• разграничение расходных обязательств между публично правовыми образованиями (Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования);

• разграничение и распределение доходов между бюджетами бюджетной системы государства;

• межбюджетное перераспределение средств.

Таким образом, межбюджетные отношения можно определить как совокупность отношений между публично-правовыми образаваниями по поводу разграничения расходных обязательств, разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетного перераспределения средств.

Разграничение расходных обязательств является основой для формирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Базовым условием разграничения расходных обязательств публично-правовых образований является разграничение предметов ведения между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления, на основе которого определяются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В Российской Федерации основы разграничения полномочий по расходам между федеральным центром и субъектами федерации содержатся в ст. 71 Конституции РФ, где определены предметы ведения Российской Федерации, а в ст. 72 — предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В ст. 73 установлено, что оставшиеся полномочия закрепляются за субъектами РФ. Полномочия по финансированию совместных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ определены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (гл. IV. 1). Н ст. 14 — 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень вопросов местного значения. За пределами >того перечня находятся государственные полномочия, некоторые из них могут передаваться органам местного самоуправления (на временной и постоянной основе) с одновременной передачей финансовых ресурсов для их реализации.

Конституция РФ, Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации» предусматривают возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации (субъектов РФ) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов РФ (муниципальных образований). Наделение дополнительными полномочиями может осуществляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации (субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуправления). В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным органом Российской Федерации (субъекта РФ) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (органу местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Наделение субъектов РФ (муниципальных образований) полномочиями федерального (регионального) уровня обусловливаются следующими положениями.

Во-первых, оно осуществляется только в соответствии с федеральным законом (законом субъекта РФ), договором или соглашением, заключенным между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления).

Во-вторых, оно должно подтверждаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В-третьих, эта процедура предполагает контроль Российской Федерации (субъекта РФ) за реализацией переданных (делегированных) полномочий, который заключается в возможности соответствующих органов государственной власти РФ (субъект РФ) давать указания органам государственной власти субъекта РФ (органам местного самоуправления) относительно выполнения переданных полномочий, оценивать решения органов власти субъекта РФ (органов местного самоуправления) с точки зрения законности и целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.

В-четвертых, наделение предполагает передачу (делегирование) полномочий только органов исполнительной власти.

На основе разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований устанавливаются расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Расходные обязательства — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Установление порядка разграничения расходных обязательств находится в компетенции федеральных органов государственной власти. Согласно бюджетному законодательству Российской Федерации, не допускается установление расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет бюджетов двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В бюджетном законодательстве различаются расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Расходные обязательства Российской Федерации возникают в ходе осуществления федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и поступлений из источников финансирования дефицита
федерального бюджета, а также за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Расходные обязательства субъектов РФ устанавливаются в ходе осуществления органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения этих субъектов и предметам совместного ведения, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ федеральным законодательством либо договором о разграничении полномочий. Расходные обязательства субъектов РФ, возникающие в ходе осуществления полномочий по предметам ведения субъектов РФ и совместного ведения, отнесенным к компетенции субъектов РФ, исполняются за счет собственных доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Расходные обязательства муниципальных образований возникают в ходе осуществления органами местного самоуправления решения вопросов местного значения в соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом разграничение расходных обязательств муниципальных образований разных видов (поселений, муниципальных районов, городских округов) осуществляется на основе разграничения вопросов местного значения конкретного вида муниципального образования, установленных в ст. 14—16 вышеназванного закона. Исполнение расходных обязательств, связанных с решением органами местного самоуправления собственных вопросов местного значения, осуществляется за счет собственных доходов и поступлений и из источников финансирования дефицита местного бюджета.

При передаче государственных полномочий с одного уровня власти на другой, при котором полномочия органа власти одного уровня исключаются из его компетенции и включаются и компетенцию органа власти другого уровня на определенный срок или бессрочно, расходные обязательства финансируются за счет средств передающего органа власти в форме субвенций. Так, расходные обязательства субъектов РФ, возникающие в ходе осуществления полномочий федеральных органов государственной власти, исполняются за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций. Следовательно, за счет средств бюджетом обеспечиваются расходные обязательства, возникающие в ходе разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, и расходные обязательства, возникающие в результате принятия переданных полномочий.

В любом федеративном государстве процесс разграничения расходов и доходов начинается с разграничения полномочий и соответствующих им расходов. В Российской Федерации этот процесс начался с разграничения доходов.

Разграничение доходов — законодательное закрепление за определенным бюджетом на постоянной основе конкретных видов доходов в полном размере или частично. С 1992 г. взамен применявшегося ранее с целью сбалансированности всех бюджетов метода распределения доходов начали использоваться методы разграничении доходов между уровнями бюджетной системы РФ на постоянной законодательной основе, применяемые в мировой практике. К таким методам разграничения доходов между бюджетами относятся:

• разделение видов налогов между уровнями государственной власти и местного самоуправления;

• квотирование поступления от налогов (квотированию может подлежать ставка налога или объем налоговых поступлений);

• установление региональных и местных надбавок к федеральным (региональным) налогам¹.

Разделение налогов между уровнями государственной власти и местного самоуправления основано на определении органа государственной власти и органа местного самоуправления, в чьей компетенции находится введение данного налога; установление порядка его исчисления и взимания. Сначала в Законе РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основаЫ1алоговой системы в Российской Федерации», а затем в Налоговом кодексе Российской Федерации, который начал действовать с 1 января 1999 г., предусмотрено деление налогов на федеральные, региональные и местные налоги, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами. Однако такое деление не предусматривает их полное поступление в доходы соответственно федерального, региональных и местных бюджетов. Например, такой федеральный налог, как налог на доходы физических лиц, поступает и в бюджеты субъектов РФ (70%), и в местные бюджеты (30%), а акцизы на пиво полностью поступают в бюджеты субъектов РФ. Поэтому говорить о том, что в России применяется в чистом виде такой метод разграничения доходов, как разделение видов
налогов по уровням государственной власти и местного самоуправления, можно с большой степенью условности.

Квотирование ставки налога применяется при разделении ставки налога на прибыль организаций и единого социального налога. Конкретные ставки для зачисления этих налогов в те или иные бюджеты установлены соответствующими главами Налогового кодекса Российской Федерации, а нормативы зачисления в соответствующий бюджет — Бюджетным кодексом Российской Федерации. Так, налог на прибыль организаций зачисляется в федеральный бюджет по ставке 2% налогооблагаемой прибыли по нормативу 100%, а в бюджеты субъектов РФ — по ставке 18% налогооблагаемой прибыли по нормативу 100%.

Квотирование объема налоговых поступлений применяется при разграничении остальных налогов, например, некоторых акцизов (на бензин автомобильный, на этиловый спирт-сырец и др.), налога на добычу полезных ископаемых, налога на доходы физических лиц и др. Конкретные нормативы зачисления разграниченных
данным методом налогов в тот или иной бюджет регламентированы ст. 50, 56 и 61 Бюджетного кодекса РФ.

Квотирование является основным методом, используемым при разграничении доходов между бюджетами в России. Среди основных преимуществ метода квотирования при разграничении доходов между бюджетами можно выделить использование единой методики исчисления и механизма взимания налогов, простоту технических расчетов между покупателями и поставщиками, которые являются плательщиками на различных территориях (актуально для косвенных налогов), создание заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного
самоуправления в исполнении доходов федерального бюджета.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает нормативы разграничения не только налоговых, но и неналоговых доходов. Например, плата за негативное воздействие на окружающую среду зачисляется в федеральный бюджет в размере 20% суммы поступлений, в бюджет субъекта РФ — в размере 40% и в бюджет муниципального района (городского округа) — также в размере 40%.

К процессу разграничения доходов между бюджетами в Российской Федерации относится установление законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами (кроме тех, которыми утверждаются соответствующие бюджеты) на постоянной основе единых нормативов отчислений от отдельных федеральных и региональных налогов, а также налогов по специальным налоговым режимам, подлежащих зачислению в бюджеты субъектом РФ (в бюджеты муниципальных районов), в бюджеты других (нижестоящих) уровней.

В настоящее время, к сожалению, в России не используется такой метод разграничения доходов между бюджетами, как установление региональных и местных надбавок к федеральным и региональным налогам.

При установлении надбавок региональные органы власти и органы местного самоуправления получают право взимать с тех налоговых объектов, которые облагаются соответственно федеральными или региональными налогами, дополнительный налог в свою пользу в размере определенного процента или иного коэффициента к установленной ставке. Обычно при этом вышестоящий орган государственной власти указывает лишь максимум, с которого региональные органы власти и органы местного самоуправления вправе производить надбавки.

Надбавки наиболее эффективны при разграничении налогом между различными бюджетами бюджетной системы. К преимуществам данного метода разграничения доходов можно отнести простоту, эластичность, заинтересованность нижестоящих органом в полном и своевременном поступлении федеральных и региональных налогов, расширении базы обложения по этим налогам, сохранение единого методологического подхода к налогообложению разных объектов и категорий налогоплательщиков на всей территории страны, снижение затрат регионов и муниципальных образований на введение и взимание налогов, избежание двойного налогообложения.

Разграничение доходов между бюджетами дополняется их распределением, когда доходы, подлежащие зачислению в один бюджет, передаются другому бюджету полностью или частично в пределах нормативов, установленных законами о соответствующих бюджетах. Так, в Федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период такие нормативы установлены для передачи части акцизов, подлежащих к зачислению в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов РФ; в законах субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) такие нормативы устанавливаются для передачи части налога на доходы физических лиц, подлежащего к зачислению в бюджеты субъектов РФ, в местные бюджеты.

Разный уровень обеспеченности органов власти финансовыми ресурсами, различные финансовые возможности территорий предопределяют необходимость перераспределительных процессов между бюджетами. Межбюджетное перераспределение средств представляет собой ежегодную передачу средств из одного бюджета в другой бюджет бюджетной системы Российской Федерации для выравнивания бюджетной обеспеченности, финансового обеспечения передаваемых государственных полномочий, покрытия временных кассовых разрывов. В федеративном государстве они являются наиболее важными отношениями, возникающими между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления и влияющими на состояние экономики и социальной сферы. Перераспределение средств завершает процесс достижения соответствия между доходами, закрепленными за определенным органом власти либо органом местного самоуправления, и объемом возложенных на него полномочий. Использование данного функционального элемента межбюджетных отношений связано с необходимостью сглаживания различий в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, компенсации решений, принятых вышестоящими органами власти, вызвавших либо уменьшение доходов, либо увеличение расходов нижестоящих бюджетов, а также необходимостью балансирования доходов и расходов соответствующего бюджета внутри финансового года (т.е. покрытия временных кассовых разрывов).

Исходя из этого формами перераспределения средств являются межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты. Межбюджетные трансферты — это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Межбюджетные трансферты предоставляются в форме дотаций, субсидий и субвенций. Бюджетные кредиты используются для покрытия временных кассовых разрывов.

В Бюджетном кодексе РФ дотации определяются как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Определения субсидий и субвенций в Бюджетном кодексе РФ с 1 января 2008 г. отсутствуют. При этом они рассматриваются не только как формы межбюджетных трансфертов, а как формы предоставления бюджетных средств юридическим и физическим лицам. Однако, если рассматривать субсидии и субвенции в форме межбюджетных трансфертов, то их можно определить следующим образом.

Субсидии — это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе для софинансирования расходных обязательств Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований), возникающих в ходе осуществления органами государственной власти (органами местного самоуправления) своих собственных полномочий.

Субвенции — это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе для финансово го обеспечения расходных обязательств Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований), возникающих при выполнении органами государственной власти (органами местного самоуправления) переданных им полномочий.

В Российской Федерации межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ предоставляются из федерального бюджет, других бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидий бюджетам субъектов РФ; субвенций бюджетам субъектов РФ;
иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ.

Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ из других бюджетов субъектов РФ предоставляются в форме субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов бюджетам субъектов РФ предоставляются в форме субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Межбюджетные трансферты местным бюджетам предоставляются из бюджетов субъектов РФ и других местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам предоставляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов); субсидий местным бюджетам; субвенций местным бюджетам; иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Межбюджетные трансферты местным бюджетам из других местных бюджетов предоставляются в форме дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений; субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; иных межбюджетных трансфертов.

В бюджетах всех уровней бюджетной системы Российской Федерации создаются фонды, из которых предоставляются межбюджетные трансферты. Так, в составе федерального бюджета создаются:

• Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, который образует совокупность дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

• Федеральный фонд компенсаций, который образует совокупность субвенций из федерального бюджета;

• Федеральный фонд софинансирования расходов, который образует совокупность субсидий из федерального бюджета.

Аналогичные фонды создаются в бюджетах субъектов РФ (региональные фонды финансовой поддержки поселений, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов или городских округов, региональные фонды компенсаций и
региональные фонды софинансирования расходов) и в бюджетах муниципальных районов (районные фонды финансовой поддержки поселений). Порядок их образования аналогичен порядку формирования фондов в составе федерального бюджета.

Межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам и формах дотаций, субсидий и субвенций, представляют собой безвозмездные поступления. При этом доходы бюджета, полученные в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций, являются его собственными доходами.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010—2012 годах» отмечается, что, несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходов и расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Объем принятых на этих уровнях бюджетной системы РФ расходных обязательств зачастую существенно превосходит объем доходов. В условиях снижения доходов и сохранения практически на прежнем уровне расходных обязательств проблема несбалансированности бюджетов усугубляется. Действующая система разграничения расходных обязательств между уровнями власти и управления в отдельных случаях не обеспечивает эффективного предоставления бюджетных услуг.

Неоправданно возросло число субвенций и субсидий, не связанных с реализацией государственных полномочий, что, с одной стороны, усложняет их администрирование, а с другой ограничивает самостоятельность и ответственность органов государственной власти субъектов РФ, приводит к дублированию и распылению бюджетных средств. Софинансирование со стороны Российской Федерации, по сути, превращается в финансирование того или иного расходного обязательства субъекта РФ.

Ответственность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за обеспечение эффективного расходования средств, создание базы для расширения собственного доходного потенциала снижается. Практически отсутствуют стимулы для увеличения собственной доходной базы региональных и местных бюджетов. В ряде субъектов РФ и муниципальных образований управление бюджетным процессом остается на низком уровне, не внедряются в бюджетный процесс принципы бюджетирования, ориентированного на результат, отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов.

В Бюджетном послании предложены следующие направления решения проблем в сфере межбюджетных отношений.

1. Инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств.

2. Обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

3. Обеспечение реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, разработка критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг.

4. При значительном снижении доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (более 30% по сравнению с уровнем за аналогичный период предыдущего финансового года), что требует предоставления межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов, необходимо усиление механизмов финансового администрирования, предусматривающих подписание соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления об объеме и направлениях расходов бюджетов соответствующих публично-правовых образований, в которых снизились доходы.

5. Выделение субсидий субъектам РФ исключительно в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий между субъектами РФ в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг, а также на повышение качества (объема) отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации.

6. Переход в некоторых случаях от предоставления субсидий к конкурсной системе выделения фантов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на структурные преобразования.

7. Дальнейшее усиление стимулов для увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, прежде всего за счет развития и поддержки малого и среднего предпринимательства.

В период экономического кризиса особо важное значение приобретает мониторинг финансового состояния субъектов РФ, выполнения ими расходных обязательств, в первую очередь мониторинг своевременности и полноты выплат заработной платы работникам бюджетной сферы и социальных выплат гражданам, состояния кредиторской задолженности по этим обязательствам.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны оптимизировать расходы, принимать все меры по мобилизации доходов и сокращению дефицита. Необходимо более ответственно подходить к принятию новых обязательств, в том числе решений по регулированию оплаты труда в бюджетной сфере, которые должны приниматься со ответствующими региональными органами власти и органами местного самоуправления самостоятельно с учетом имеющихся бюджетных ограничений.

¹ В Российской Федерации данный метод не используется.

(Материалы приведены на основании: А.Г. Грязнова. Е.В. Маркина Финансы. Учебник. 2-е изд. – М.:Финансы и статистика, 2012)