3.2 Правовые основы управления финансами в Российской Федераци

Для успешного проведения финансовой политики, эффективной реализации финансового механизма и механизма управления финансами большое значение имеет правовое оформление финансовых отношений субъектов хозяйствования, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Роль финансового права значительно возрастает и в связи с переходом в нашей стране от административно-командной системы управления к рыночной. Кроме того, кардинальное изменение государственного устройства, построение федеративных отношений между органами власти непосредственно влияют на состав финансовой системы нашего государства, что диктует необходимость переосмысления ранее существовавших юридических норм, регулирующих финансовые отношения, и создания нового финансового законодательства.

Установление и применение к финансовым отношениям соответствующих новым условиям ведения финансово-хозяйственной деятельности норм финансового права, означающих установление четких правил организации этих отношений, позволяет эффективно управлять финансами органов власти и субъектов хозяйствования, защищать экономические интересы субъектов финансовых отношений и обеспечивает строгую финансовую дисциплину.

Обращаясь к историческому аспекту возникновения финансового права как самостоятельной науки, следует отметить, что ее основы были заложены в существовавшей с XVI в. камералистике, изучавшей главные закономерности, влияющие на эффективное ведение дворцового хозяйства, и исследовавшей вопросы
государственного управления, государственных финансов, экономики, аграрного дела, торговли и другие. Во второй половине XIX в. стали появляться научные работы, в которых большое внимание уделялось правовым вопросам, а к концу того же столетия в России появились самостоятельные научные исследования по финансовому праву¹. В то же время в России до 1917 г. финансовая и финансово-правовая наука не были разграничены и составляли единое целое. В большинстве университетов Российской империи они рассматривались в рамках единого курса, который в зависимости от учебного заведения назывался либо «финансовое право», либо «финансовая наука», а ученые того времени в большинстве своем рассматривали термины «финансовое право» и «финансовая наука» как тождественные². Однако необходимость упорядочения процесса управления финансовыми отношениями в государстве с помощью введения единых правил и приемов их организации, осуществления и контроля за соблюдением этих правил предопределила формирование самостоятельной науки финансового права.

В настоящее время знание правовых основ функционирования финансов на всех уровнях управления позволяет финансовым работникам грамотно и эффективно управлять системой финансовых отношений как в рамках отдельной организации, так и на государственном и муниципальном уровнях. Используя правовые нормы, органы государственной власти и органы местного самоуправления регулируют развитие отраслей экономики, обеспечивают ее стабильность и рост, сглаживают и устраняют негативные тенденции в ее развитии, воздействуют на объем и структуру финансовых ресурсов, остающихся в распоряжении субъектов хозяйствования. В свою очередь необходимость реализации целей и задач финансовой политики, проводимой государством, стимулирует дальнейшее развитие содержательной части финансового права. Именно финансовая политика определяет вопросы разработки соответствующих финансово-правовых актов для ее реализации, состав правовых норм, которые они должны содержать, финансовые льготы и санкции, которые должны применяться в ходе управления финансами. Применение норм права для субъектов хозяйствования означает определенный порядок формирования их уставного (складочного) капитала, формирования и распределения прибыли, налогообложения, реализации амортизационной и инвестиционной политики, управления имуществом и решения других вопросов финансовохозяйственной деятельности.

В ходе использования правовых норм в процессе управления финансами проявляется их «императивный» характер, под которым понимается активная практическая деятельность государства по организации финансовых отношений, разработке форм их проявления и использования. В результате этой деятельности субъекты права не могут по своему усмотрению и по собственной инициативе приобретать финансовые права и обязанности, определять их содержание, а также реализовывать их.

Финансовое право тесно связано с другими отраслями права: часть финансовых отношений регулируется нормами гражданского права (например, вопросы формирования, распределения и использования финансовых ресурсов организаций различных организационно-правовых форм, распределения финансовых полномочий между участниками организации, состава государственной и муниципальной казны и проч.) и административного права (административные штрафы). Поэтому неверно утверждать, что финансовое право регулирует все существующие в обществе финансовые отношения³.

Таким образом, финансовое право представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также субъектов хозяйствования, необходимых для реализации возложенных на них функций и выполнения стоящих перед ними задач.

Следует отметить, что предметом финансового права являются финансовые отношения, связанные с функционированием как бюджетов органов государственной власти, органов местного самоуправления и бюджетов государственных внебюджетных фондов, так и денежных фондов субъектов хозяйствования, а также отношения, в которых государство и муниципальные образования участия не принимают, но которые влекут увеличение имущественной основы налогообложения, препятствуют сокрытию доходов и легализации части доходов, полученных противоправным путем.

В зависимости от субъектов финансового права отношения, регулируемые его нормами, можно разделить на следующие группы:
• между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением при разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ и налоговых полномочий между уровнями налоговой системы РФ, а также в ходе организации межбюджетных отношений;
• между финансовыми, налоговыми органами и юридическими лицами по поводу формирования доходной части бюджетов, в том числе бюджетов внебюджетных фондов, предоставления бюджетных средств бюджетным учреждениям и государственным (муниципальным) унитарным предприятиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), социальное обеспечение населения, а также иным юридическим лицам в форме бюджетных инвестиций и субсидий;
• между государственными или муниципальными финансовыми органами в ходе реализации бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях;
• между государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями и их собственниками — органами государственной власти и органами местного самоуправления при формировании уставного фонда, распределении полученного предприятием (учреждением) дохода, распределении ответственности по обязательствам предприятия между его учредителем и самим унитарным предприятием;
• между финансово-кредитными организациями и юридическими и физическими лицами в связи с уплатой страховых взносов (премий) и получением страхового возмещения, привлечением дополнительных источников инвестиций, размещением финансовых ресурсов и получением доходов от этого размещения;
• между финансовыми, налоговыми органами и физическими лицами по поводу формирования доходной части бюджетов, в том числе бюджетов внебюджетных фондов, за счет обязательных налоговых и неналоговых платежей и предоставления бюджетных средств организациям в форме социальных трансфертов и социальных страховых выплат из бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов.

В целях управления государственными финансами, регулирования финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования и доходов населения субъекты власти используют финансово-правовые акты, которые представляют собой результат правотворчества органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию, и содержат соответствующие правовые нормы по рассматриваемому вопросу.

Используемые в ходе управления финансами финансово-правовые акты весьма многообразны и классифицируются по различным признакам. По юридической силе эти акты подразделяются на законы и подзаконные акты; по уровню власти — на правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления; по степени регулирования сфер и звеньев финансовой системы — на финансово-правовые акты, которые применяются для управления финансовыми отношениями в каждой сфере финансовой системы (Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ), и правовые акты, регулирующие финансовые отношения в отдельной сфере или звене финансовой системы.

Основным законом, закладывающим основы управления финансами в нашей стране, является Конституция РФ, в которой определяются федеративное государственное устройство, что обусловливает выделение в составе бюджетной и налоговой систем Российской Федерации трех самостоятельных уровней и влияет на принципы их построения. Кроме того, нормы, непосредственно регулирующие финансовые отношения, содержатся в ст. 8 Конституции РФ, закрепляющей принцип единства экономической системы Российской Федерации; в ст. 35 — право частной собственности; ст. 71—73 определяют предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и в сфере финансовых отношений. В Конституции РФ устанавливаются правовые основы деятельности Президента РФ, органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе.

Нормы Бюджетного кодекса РФ регулируют финансовые отношения, возникающие в процессе функционирования бюджетной системы РФ, формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов и расходования их средств, в ходе реализации межбюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса на территории РФ и применения мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Нормы Налогового кодекса РФ регулируют отношения по установлению, взиманию налогов и сборов на территории РФ, отношения в области налогового контроля и ответственности за совершение налоговых правонарушений.

В сфере государственных и муниципальных финансов правовой основой управления финансовыми отношениями являются федеральные законы, законы субъектов РФ и нормативно-правовые акты (решения) представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения соответственно на территории Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Среди наиболее важных финансово-правовых актов в этой сфере следует отметить ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 15. 12.01 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.01 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», Федеральный закон от 30.04.2008 № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» и др.

Кроме финансового законодательства, важное место в системе правового регулирования финансовых отношений в сфере государственных и муниципальных финансов занимают указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и ведомственные нормативные и правовые акты — приказы, письма и инструкции федеральных министерств, служб и агентств, органов исполнительной власти регионального уровня и органов местного самоуправления по финансово-бюджетным вопросам.

Указы Президента РФ, как правило, содержат поручения органам государственной власти по разработке нормативных актов, определяют порядок их разработки или основные направления деятельности этих органов в сфере финансов (например, Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»).

На основании постановлений Правительства РФ осуществляется правовое регулирование процесса управления государственными финансами со стороны высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации, который в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает проведение единой финансовой и налоговой политики. К примерам наиболее значимых из них в настоящее время относятся Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период», Постановление Правительства РФ от 30.06.2003 № 395 «О мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений», Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда», Постановление Правительства РФ от 19.01.2008 № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния».

Ведомственные нормативные акты также играют важную роль в управлении государственными и муниципальными финансами, поскольку позволяют осуществлять государственное правовое регулирование финансовых отношений в различных отраслях экономики, между распорядителями и получателями бюджетных средств. При этом правовому регулированию подлежат все составляющие процесса управления финансами — прогнозирование и планирование источников формирования и направлений использования финансовых ресурсов на макроуровне, управление исполнением бюджетов и порядок проведения финансового контроля за деятельностью государственных исполнительных органов власти и органов местного самоуправления. К указанным нормативным актам относятся прежде всего приказы, письма и инструкции Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, органов Федерального казначейства, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами.

В сфере финансов субъектов хозяйствования правовые основы управления финансами регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, определяющими правила организации финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования всех организационно-правовых форм; федеральными законами об акционерных обществах, государственных (муниципальных) унитарных предприятиях, обществах с ограниченной ответственностью; финансовым законодательством и ведомственными нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения по мобилизации субъектами хозяйствования дополнительных финансовых ресурсов на финансовом рынке.

Совокупность всех финансовых правовых актов, источников финансового права, которая составляет правовую основу управления финансами в РФ, изображена на рис. 3.2.

Эффективность управления финансами во многом зависит от качества действующих финансово-правовых актов, регулирующих финансовые отношения во всех сферах финансовой системы государства. Поэтому во всех странах правовым вопросам регулирования экономики государства уделяется повышенное инимание. В конституциях некоторых государств (например, в Ьельгии, Германии, Швеции) в отдельный раздел выделяются финансовые вопросы — финансовая конституция. В Российской Федерации современное финансовое право проходит новый ииток в своем развитии, не все финансовые отношения получили четкую, правовую регламентацию, что на практике приводит к применению в ряде случаев директивного управления финансами, а не управления посредством закона. Вместе с тем многие действующие юридические нормы, в том числе относящиеся к финансовому праву, еще недостаточно совершенны по ряду причин, к которым относятся:

• противоречия между федеральным и региональным (муниципальным) законодательством, что, с одной стороны, приводит к сепаратистским тенденциям в построении финансовых отношений между субъектами власти разных уровней бюджетной системы РФ, а с другой — к ущемлению интересов субъектов РФ и муниципальных образований в федеральном законодательстве (например, проводимое в настоящее время разграничение полномочий и имущества между федеральным, региональным уровнями власти и органами местного самоуправления, исходя из предметов ведения и выполняемых ими функций, требует создания правовой и методической базы для регулирования этого процесса с использованием единых федеральных стандартов и правил1, которые позволят устранить имеющиеся противоречия в действующем законодательстве);
• противоречия между отдельными законами и ведомственными нормативными и правовыми актами, порождающие их неоднозначное толкование;
• формальный характер научной экспертизы принимаемых проектов законов и нормативных и правовых актов в финансовой сфере;
• наличие законов и нормативных и правовых актов, которые не исполняются в течение ряда лет из-за отсутствия финансовых ресурсов для их реализации;
• нечеткие формулировки в нормативных документах, порождающие необходимость их уточнения и дополнения;
• сложный, псевдонаучный язык нормативных документов;
• несвоевременное принятие и опубликование в печати законов и подзаконных нормативно-правовых актов по финансовым вопросам.

Рис. 3.2 Правовая основа управления финансами в Российской Федерации

Решение указанных проблем в области финансового права позволит обеспечить стабильность развития экономики нашего государства, повысить финансовую устойчивость субъектов хозяйствования, усилить действенность финансового контроля за деятельностью органов власти и отдельных организаций и укрепить финансовое положение государства.

¹ К ним относятся изданные в 1883 г. учебник Ф. Б. Мильгаузена «Финансовое право», научная работа И. Т. Тарасова «Очерк науки финансового права»; в 1888 г. был выпущен учебник Д. М. Львова «Курс финансового права», и 1899 г. — учебник И. С. Илловайского «Финансовое право».
² См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. — М.: Статут, 2002. — С. 8—9.
³ Более того, в учебном курсе «Финансовое право» рассматриваются не только бюджетное право и налоговое право, но и валютное право (регулирование общественных отношений в сфере валютного регулирования и валютного контроля), правовые основы денежной системы, банковской системы и страхового дела в РФ.
⁴ См.: Главу IV Основных направлений деятельности Правительства РФ ни период до 2012 года, утвержденных Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-Р.

(Материалы приведены на основании: А.Г. Грязнова. Е.В. Маркина Финансы. Учебник. 2-е изд. – М.:Финансы и статистика, 2012)